浅析建立空间规划体系的目的和策略

新土地规划人 2021-01-15

The following article is from 绿色生态城市 Author 董珂

新土地规划人

ID:newlandplanning

2018年3月颁布的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《机构改革方案》）最终确定了自然资源部的行政职责，即“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合。”

上述背景应当成为今后空间规划行政、行业、学科三方面研究的制度前提。如何科学合理地建构空间规划体系，需要深刻解读当前国家所处的发展阶段和面临的现实问题，梳理建立这项制度的目的，并按照自然资源部的职责，提出相应的改革策略。

一、建立空间规划体系的基本目的

自中共中央十八届三中全会首次提出“建立空间规划体系”至今已经经历了整整五年时间。从基本概念到系统化的制度设计，中央关于空间规划改革的思路和要求越来越清晰。可以看出，这项改革绝不是空穴来风，而是问题明确、逻辑清晰、针对性极强的综合解决方案，可以说是抓住了“牛鼻子”。我国空间治理体系面临的核心问题及其相应的改革目标可以概括为以下四个层面：

理念问题

改革目标：

建设生态文明，强化全域资源管控

改革开放以来的中国创造了经济持续高速增长的奇迹，但也面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，资源快速消耗和劳动力成本提升导致外延式、粗放式的发展模式不可持续。随着中国城镇化步入快速发展的中后阶段，城镇化模式将从增量扩张转型为存量盘活，从高速度发展转型为高质量发展。

在此背景下，党中央从十六大以来逐步明确和深化了生态文明建设的基本思路。党的十八大将生态文明建设写入党章，十八届五中全会将“绿色”作为五大发展理念之一，十九大更是将“建设生态文明、推进绿色发展”作为“新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略”之一，绿色发展成为城市发展的必由之路。

2015年9月中共中央国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《体制改革总体方案》）特别提出，“构建……八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，努力走向社会主义生态文明新时代。”

可以判断，建设生态文明是建立空间规划体系的初衷，同样也应成为今后空间规划工作的重中之重。这意味我国空间规划的属性在经历了城镇化初期的“理想蓝图型”规划、城镇化中期的“决策咨询型”规划之后，已逐渐步入到城镇化稳定期的“资源管理型”规划；相应地，空间规划的重心将从初期的工程设计、中期的战略研究，逐渐步入到稳定期的资源保护。

法制问题

改革目标：

强化依法治国，落实一张蓝图干到底

近二十年的城镇快速发展过程中，下位规划违反上位规划、建设违反规划的情况时有发生，导致自然景观和人文历史资源受到侵占或破坏，私搭乱建、破墙开洞等违法建设频发。严重损害了城乡规划的权威性和严肃性。

为此，自2006年开始住房城乡建设部向国务院审批城市总体规划的城市派驻城乡规划督察员，对地方政府的城市规划工作进行层级监督。10多年来，城乡规划督察员制度强化了城乡规划的地位，但也暴露出规划编制存在的问题。特别是在城乡规划督察过程中饱受诟病的“中心城区外大规模无序建设没人管，中心城区内调整一小块绿地就被查”的问题，暴露出城乡规划“该刚不刚、该弹不弹”的弊端，对各层级规划之间的有效“刚性传递”提出了更高要求。

总体来说，空间规划体系的法律属性需要进一步增强，应当成为国土空间用途管制、各方主体利益博弈的法律依据。而各层级规划之间管控要求（强制性内容）的有效传导，将成为整个规划体系是否具备权威性和严肃性的关键。

体制问题

改革目标：

提高治理能力，实现多部门、多规合一

如果说价值理念问题是世界各国发展过程中的“通病”，那么体制问题则是我国的“特例”。我国具有法定依据的各类规划超过80种，不同规划或依法律、或依政策编制，呈现“各自为政”的局面。背后更深层的问题，是政府（特别是中央政府）内各部门的独立决策能力过强、相互衔接不够，呈现“行政碎片化”的状态。

为此《体制改革总体方案》提出，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”

空间治理体系的改革方向应强化各级政府对各自下属部门的统筹能力，弱化各部门的独立决策和垂直管理机制；空间规划体系应统筹协同原有分散在各部门的空间性规划，统筹保护和发展的关系，降低原有部门间博弈的制度成本，实现空间资源的高效、优化配置。

机制问题

改革目标：

完善市场机制，推进资源优化配置

关于如何有效保护自然资源，不同学者一直存在不同意见。有些学者认为，市场机制在保护自然资源方面是“失灵”的，必须通过政府主导、严格管控的方式才能解决保护问题；也有学者认为，市场机制不是“失灵”的本质问题，产权不清才是“失灵”的关键原因。

新中国成立至今，我国一直沿袭计划经济体制，自然资源产权制度是“完全”的公有产权。由于法律并未对中央政府、地方政府、部门自然资源管理的权力和义务做明确规定，导致实际上国家和集体所有已被部门、地方、社团甚至个人所有等各种形式的非正规所有权所替代，形成众多资源利用与利益分配上的矛盾和复杂交织的赋权关系。最终导致资源配置效率低下和“公地悲剧”。

如何从制度上解决上述问题？需要研究制度经济学的基本规律，即按照科斯第一定理的描述：“如果交易费用为零，无论初始的权利如何分配，交易双方可以通过市场交易达到最优的资源配置状态。”唯有通过明晰自然资源产权、依托市场机制和降低交易成本，才能让自然资源在有各自“代理人”的前提下，通过充分博弈（交易）实现最优配置。

空间治理体系是由空间规划、用途管制、绩效考核等构成的完整体系。而其中的制度基础，就是自然资源的“资产化管理”，通过明晰产权（确权登记、资产核算、建立自然资源资产负债表）、市场化定价、建立交易制度，保障自然资源所有者的权益，实现自然资源资产的保值增殖。

空间规划体系是空间治理体系的组成部分，是为自然资源资产保值增殖服务的工具。因此，核心工作是为市场机制在其有效领域发挥决定性作用创造“制度保障”和“约束条件”。

二、建立空间规划体系的相应策略

通过分析上述基本动因，我们可以发现，建立空间规划体系的意图绝不仅仅限于很多学者提到的解决“各部门事权交叉重叠”问题，而是涉及多个层面、依托多个学科、达成多个目标的综合解决方案。

相应地，建立空间规划体系的相应策略也绝不仅仅是“物理上”的“多规合一”、让空间规划体系“不冲突、不打架”就达到目标了，而是涉及到上述四个层面的深刻变革，通过“化学反应”实现“涅槃重生”。

理念转型的相应策略

实现理念转型的核心是转变世界观和价值观，理论基础是辩证唯物主义。

就是要把生态保护作为一切社会、经济发展的物质基础，紧紧围绕“生态环境保护”和“以人民为中心的高质量发展”两条辩证统一的主线，落实经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的总体布局，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹国土开发、保护和整治，推动生态优先、绿色发展，形成节约资源、保护环境、改善生态的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，实现发展与保护的内在统一、相互促进。具体包括以下两方面工作：

1、生态环境保护

（1）建立“生命共同体”的系统思维

树立人与自然是生命共同体的观念，将“山水林田湖草”当做一个相生相息、复杂有机的生态系统来看待，遵循生态系统的多样性、整体性及内在关联规律，对山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统自我调节、自我修补、自我平衡、自我循环能力，维护生态平衡。

（2）明确划定底线和管制分区

开展国土空间开发适宜性评价和资源环境承载能力评价（以下简称“双评价”）。国土空间开发适宜性评价是综合考虑自然生态与环境条件、资源潜力与利用程度、经济效益与开发需求,评估该地区的工业化、城镇化发展的潜力；国土资源环境承载能力评价是指在一定的时期和一定的区域范围内，综合考虑生态、资源、环境等承载要素，对该地区能可持续地承受人类各种社会经济活动能力的评价。

在“双评价”的基础上，明确该地区的“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”，实行建设总量和强度的“双控”制度。人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地资源承载能力和环境容量。

尝试划定“全域满覆盖、相互不交叠”的各类功能空间（包括生态空间、农业空间、城镇空间、自然及人文魅力空间等）、三条线（生态保护红线、基本农田控制线和城镇开发边界），按照管制分区实施差异化政策，制定相应的用途管制要求和生态修复措施。

（3）全力推进生态保护和修复

坚持最严格的资源保护制度，以维护生态平衡和保证资源的永续利用为目标，制定各项保护资源的措施和方法，

包括最严格的耕地保护、水资源管理和能耗管理制度；

落实最严格的资源节约制度，包括落实耕地占补平衡制度，健全草原、森林、湿地保护和占用补偿制度，建立“三线”管控制度，创新节水、节地、节矿机制，完善建设围填海制度等；

建立最严格的生态保护修复制度，遵循系统治理原则，构建生态系统源头保护的网络体系，把治地、治矿、治水、治海、治山、治草、治林相结合，统筹推动山水林田湖草综合整治修复，以自然修复为主、与人工修复相结合，切实提升资源环境承载能力，突出对重点生态功能区建设和保护利用；建立产业准入负面清单，腾退高环境污染、高资源消耗企业。

2、以人民为中心的高质量发展

（1）端正“以人民为中心”的价值观

在明确保护底线的基础上，坚持以人民为中心，实现经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的目标协同。树立发展和保护相统一的理念，坚持发展是硬道理的战略思想，发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展，平衡好发展和保护的关系。

顺应人民日益增长的美好生活需要，更好发挥自然资源的基础支撑作用，促进人的全面发展、社会全面进步。推进国土空间的供给侧结构性改革，以建设宜居家园为目标，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，以创新空间和服务空间重新组织城镇空间结构和功能布局；促进产业“三去一降一补”，推动产业转型升级和新增长点、新动能的形成。

（2）集约高效利用建设用地

综合考虑生态环境安全、文化安全、经济安全、粮食安全、资源能源安全等，优化国土空间保护与开发结构，加强区域协同和城乡统筹，实现集聚开发与均衡发展相协调、点上开发与面上保护相促进、节约优先与高效利用相统一。

坚持节约优先，降低经济社会发展的资源消耗；将集聚开发作为国土开发的主要方式，通过提升效率和效益，实现经济发展与资源环境消耗脱钩；落实最严格的节约用地制度，创新资源节约利用新途径、新模式，全面实施建设用地总量控制和减量化管理；在土地资源利用效率普查的基础上，腾退盘活低效利用土地，推进存量建设用地的更新改造。

（3）在生态保护中解决不平衡、不充分问题

将国土综合整治与国家精准脱贫攻坚战有机结合，推动生态敏感地区的移民搬迁，推动中西部地区、老少边穷地区和乡村地区的政策扶持。

鼓励小城镇和乡村在生态环境保护的前提下，发挥自身资源禀赋、区位条件的优势，建设特色小城镇和特色田园乡村；实施乡村振兴战略，深化乡村一二三产业融合，推进所有权、承包权、经营权的分离，逐步推进“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革”三项试点工作。

（4）坚持绿色发展

遵循“四因”制宜（因时制宜、因地制宜、因人制宜、因财制宜）、顺势而为、协同互促、包容和谐、高效循环、安全健康的原则，实现城镇、农业、生态全空间的协同发展，自然、社会、经济全要素的均衡发展，过去、现在、未来全时段的公平发展。

在指标体系、生态格局、用地结构优化、绿色化公共和公用设施、绿色交通、可持续水系统和能源系统、废弃物资源化利用、治理环境污染、提升城市韧性、建设绿色社区和绿色建筑、推进绿色生活方式和生产方式等方面，贯彻绿色发展理念、落实绿色技术方法。

推进绿色城市建设规划；从生态健康、资源节约、环境友好三个领域，建立绿色城市建设评估体系，并与与城市领导政绩考核和离任审计挂钩。

（5）推进高质量发展

保护弘扬中华优秀传统文化，延续城市历史文脉，保护好前人留下的文化遗产。对城市整体和重点地区展开城市设计工作，加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。

以改善生态环境质量、补足城市基础设施短板、提高公共服务水平为重点，开展生态修复、城市修补工作。修复城市生态、改善生态功能，加快山体修复、开展水体治理和修复，修复利用废弃地，完善绿地系统；修补城市功能、提升环境品质，填补基础设施欠账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧小区、保护历史文化、塑造城市时代风貌。

通过再开发、整治改善或保护等方式，展开城市更新工作，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，改造和延续城市生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等。

法制完善的相应策略

法制完善的核心是依法治国、依法治市，理论基础是行政法学。

按照习总书记2017年视察北京时的要求，“总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性”。国家机构改革之后，一方面应尽快“建章立制”，建立与空间规划相关的法律法规和规章制度；另一方面应研究空间规划体系上下位规划之间的衔接关系和最终落地的用途管制制度，保障规划体系的“刚性传导”和“有效管制”。

1、建立法律法规和规章制度

建议建立“1+N”的法律法规和规章制度。

（1）1部综合法

1部综合法应当对应自然资源部事权，以完善国家空间治理体系为目标，建立由空间规划、用途管制、差异化绩效考核制度，以及自然资源保护与修复制度、自然资源产权制度、市场化交易制度、资产评估与保值增殖制度等构成的国土空间开发与保护制度。

其中针对空间规划制度，应涉及规划的层级与体系，制定、审批、实施、修改的内容与程序，监督与检查、惩罚与赔偿、信息平台建设等规定。

（2）N部专项法

“N专项法”应当对应空间管制分区，建议制定针对生态、农业、城镇、自然及人文魅力空间，以及矿产、海洋等空间的专项规划、专项用途管制、专项保护与建设要求、及其他相关制度的专项法律。

（3）其他法规和规章制度

其他法规和规章制度包括以下内容：自然资源部的部门规章（与空间规划编制审批、实施管理、监督检查相关的部门规章）；省级地方法规和部门规章；市级地方法规和部门规章；各级空间规划等具有法律效力的文件。

2、保障“刚性传导”和“有效管制”

（1）建立用途管制制度

坚持生态优先、区域统筹、分级分类、协同共治的原则，建立“横向到边、纵向到底”的国土空间用途管制制度，最大限度保护耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等自然生态用地，对城乡建设行为进行有效管控和引导。

在自然资源部的统一领导下，实现转用许可的“多证合一”。应严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少，生态功能不降低，生态服务保障能力逐渐提高；探索创新城镇开发边界内存量建设用地用途转换的许可制度。

管制手段包括：用途管制分区、发展指标分配、名录边界划定等。

（2）明晰政府/市场和各层级政府事权分工

按照市场机制起决定性作用下的服务型政府职责，在“市场失灵”的领域内发挥有效作用，将事权限定为“公共资源管制”（制定负面清单）和“公共服务供给”（制定责任清单）。

其中，公共资源应包括山水林田湖草等自然资源、历史文化资源、自然保护区和风景名胜区资源等；公共服务供给应包括蓝绿公共空间、公共服务设施、市政公用设施等。

探索建立中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制；明确各层级政府规划事权分工，建立相对应的责任清单、监督检查和考核评估标准。

（3）建立“刚柔并济”的层级传导机制

与“指标管理”从“清晰”到“清晰”的层层落实不同，“边界管理”是从“模糊”到“清晰”的过程，技术上是有难度的。[1]应当对应各层级政府事权在简化、强化刚性内容的基础上，留有适度弹性空间，根据不同情况实施差异化深度的管理，即“定性、定则、定量、定构、定界、定形、定序”等不同深度的管制手段，“在变化中求不变”，确保其保护的“宗旨”而非“形式”在下位规划中得以落实。

具体来说，就是建立上下层级规划对于用途管制约束的“映射关系”：首先在每个层级规划中建立各自的用途管制分类体系，然后建立两个层级之间用途管制分类的“混合配比”映射关系，即上位规划的某个用途管制分类对应下位规划的一组具有固定比例关系的用途管制分类。[2]

体制改革的相应策略

体制改革的核心是实现国家治理体系和治理能力的现代化，理论基础是公共管理学。

按照《体制改革总体方案》的要求，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题。”

推进行政体制改革，实现“决策——实施——监督”三权分立、相互掣肘的体制框架；在横向分工上，实现各类管制分区“满覆盖、不重叠”；在纵向分工上，实现各层级政府“事权明晰，责权对应”。

（1）建立集中统一管理体制

按照中央赋予自然资源部“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的要求，建立自然资源集中统一管理体制。

集中土地、矿产、海域、水、森林、草原等主要自然资源的管理于一身，在职能上实现“五统一”，即统一调查评价、统一确权登记、统一用途管制、统一监测监管、统一整治修复。

（2）纵向架构

以“国家—省—市县”三级空间为基础，因地制宜地建立多级空间规划体系，明确各层次的主要目标、重点任务、产出成果和对下位规划的要求。需要明确的是，层级不是越多越好，应当在有效、高效行政的前提下，实现规划层次的最小化，从而提高行政效率、降低“断链”风险。

国家层次重在国土空间用途管制的顶层设计和分级授权，强调保护资源环境，主要成果出口是财政、土地、考核等调控政策为核心的主体功能区制度；

省级层次重在各类资源的保护与开发的区域协同与平衡，主要成果出口是“各类空间”划定和与之相配套的差异化用途管制要求；

市县级层次重在落实上级政府管控要求，引导开发建设行为。以传统城乡规划体系的城市总体规划和详细规划为参照，也可分为两个层次。

总体规划的主要成果出口是城市发展战略和目标、空间格局和功能布局、要素配置、行动计划与策略、考核评价体系；

详细规划的主要成果出口一是对应政府公共服务供给的行动计划集成，对接政府投资工程项目立项，二是对应政府公共资源管制的控制条件集成，对接管控市场投资工程项目的用途许可制度。

（3）横向架构

在每个层次的空间规划中，建议建立“1个综合规划+管制分区规划+N个专项规划+1个时序规划”的规划系列。

1个综合性规划是对这个层次全空间、全要素、全时段的全局性、综合性、基础性、战略性安排，应明确“两个百年”的奋斗目标，落实经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体的总体布局，践行创新、协调、绿色、开放、共享的“五大发展理念”，明确发展战略和目标，划分生态空间、农业空间、城镇空间（也可根据需要增加其他空间类别）等管制分区，明确该层次的空间格局和要素配置；

管制分区规划即生态、农业、城镇、自然及人文魅力等空间内的布局规划和管控细则，根据实际需要还可进行层次细分；

N个专项规划即公共设施、交通、市政、生态、文化等各支撑系统规划及根据当地实际情况设定的特色型规划；

1个时序规划即对全域空间内近期、中期、远期和远景的保护与开发时序安排。

（4）工作基础

为实现原来分散在各部委的规划融合，应尽快实现规划工作基础的5个“统一”，即：统一坐标系、统一用地分类、统一调查标准、统一标准规范、统一信息平台。

统一坐标系即全面使用2000国家大地坐标系；

统一用地分类即以管制分区为顶层、以用途管制为基础的全空间、全要素的用地分类；

统一调查标准即统一调查的数量、质量、生态、分布、权属、利用状况等内容要求；

统一信息平台即统一规划编制、管理、监督信息平台。

（5）协商平台

我国治理体系改革的方向是中国共产党领导下的政府、市场、社会多元共治，应保障各方利益得到充分体现。

因此，在各层次规划的制订过程中，应体现“多方参与，统筹决策”的制度设计。特别是在“多方参与”的形式上，应建立协商平台机制，在公开、公正的平台上充分博弈，以实现各方利益的充分表达，达成“最大公约数”。

特别是针对“资源保护”和“城乡建设”两类诉求，应通过多次博弈的制度设计，实现保护与发展的二力均衡，最终明晰生态空间、农业空间、城镇空间的边界。当然，为了彻底解决“资源保护”在与“城乡建设”的抗衡中处于劣势的问题，还需要下文所述的“机制优化”。

机制优化的相应策略

机制优化的核心是发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，理论基础是制度经济学。

应深刻理解“绿水青山就是金山银山”的发展理念，将“绿水青山”作为中华民族永续发展的前提条件、最公平的公共产品和最普惠的民生福祉；同时，不再将“保护”与“发展”看成“两难”悖论，而将其视为辩证统一的关系，是达到共同目标的统一路径。

伴随后工业时代的来临和物质生活水平的提高，人民对美好自然资源环境的需求正与日俱增。在此背景之下，“绿水青山”本身就应具备极高的经济价值，也就不应在城镇扩张中处于“弱势”地位。而现实中为什么侵占“绿水青山”的现象仍然比比皆是？其根本问题出在机制层面，即产权不清导致的“公地悲剧”。

唯有明确各类资源的所有人、使得产权被清晰界定，才能提高市场机制下的资源配置效率。因此应在“双评价”的基础上，明确哪些自然资源必须严格保护、哪些可以向市场放开。

在守住“生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线”的前提下，对于可以向市场放开的部分，以自然资源的确权和资产化运营为制度突破口，通过自然资源综合价值的彰显，推动自然资源保护动力的彰显；

实现国有自然资源资产的保值增殖，让绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益，从而真正让“绿水青山”成为“金山银山”。

（1）明晰自然资源产权

构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题。

按照中央的要求，自然资源部将加快确权、登记颁证和权利体系建设工作，建立健全归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度；

同时代表国家对属于全民所有的自然资源资产统一行使初始的所有者权利，保障全民所有自然资源所有权有效实现；

在坚持自然资源资产公有性质的基础上，创新产权制度，分离所有权和用益物权、担保物权，渐进式地推动农用地经营权、宅基地使用权的市场流通机制，并保护其合法权益；

在符合规划和用途管制的前提下，赋予各类物权以转让、出租、抵押、继承、入股等权能；

严格保护各类权利人的合法权益，平等对待、公平保护自然资源使用权主体，完善产权争议调解处理制度，构建自然资源损害赔偿和权利救济机制。

（2）建立自然资源有偿使用制度

2016年底，国务院发布《全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出“除国家法律和政策规定可划拨或无偿使用的情形外，全面实行有偿使用”，并对完善国有土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛等有偿使用制度进行了全面安排。

应当按照上述意见，构建反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度，着力解决自然资源及其产品价格偏低、生产开发成本低于社会成本、保护生态得不到合理回报等问题。

在此基础上树立自然价值和自然资本的理念，所谓“自然有价”，即消耗自然资源需要支出成本、保护和生产自然资源应得到收益；作为“自然资本”，即推动自然资源的资本化运作，将保护、修复自然资源的过程理解为自然资源保值增殖的过程。

（3）完善市场机制

建立健全资源资源的市场化运营机制。包括：

进行全国自然资源资产核算、建立自然资源资产负债表；建立自然资源交易平台；建立资源市场化定价机制和市场化交易机制；通过划定“三类空间”，建立差异化的资源配置和交易规则；完善自然资源税费制度、生态保护补偿制度，降低市场交易成本。

推动城乡和区域间自然资源要素的自由流动和平等交换。包括：逐步建立城乡统一建设用地市场，落实农村宅基地“三权分置”和城镇“多主体供地”政策；逐步建立跨市域、跨省域的自然资源占补平衡和增减挂钩机制等。

（4）健全市场监督和政府考核机制

坚持激励和约束并举，既要形成支持绿色发展、循环发展、低碳发展的利益导向机制，又要坚持源头严防、过程严管、责任严究。

普及自然有价、使用付费、损害赔偿的经营管理理念，强化规划管控、用途管制、产权保护的监督执法机制，推进自然资源监管的法治化、制度化。

合理划分中央地方事权和监管职责。将生态健康、资源节约、环境友好的生态文明绩效评价纳入政府综合评价体系，建立目标考核与责任追究制度，实行离任审计和责任追究制度。

[1]杨保军，张菁，董珂.空间规划体系下城市总体规划作用的再认识[J].城市规划，2016, 40(3):9-14.

[2]董珂，张菁. 论城市总体规划的改革目标与路径[J].城市规划学刊，2018, (1): 50-57.

三、总结

推进空间治理体系和治理能力的现代化是新时代的要求，是针对理念、法制、体制、机制等一系列现状问题的清晰回应。

为此，空间规划体系的改革策略应当有的放矢、有条不紊，即，在理念上建设生态文明，强化全域资源管控；在法制上强化依法治国，落实一张蓝图干到底；在体制上提高治理能力，实现多部、多规合一；在机制上完善市场机制，推进资源优化配置。

城乡规划行政、行业、学科的研究应尽快放开视野，按照空间治理体系和治理能力的现代化的目标，从辩证唯物主义、行政法学、公共管理学、制度经济学等多学科的视角研究、分析和解决问题，重构空间规划体系。

参考文献

1. 罗震东，宋彦.变与不变之间：二战以来美国土地使用规划的演进及其对中国的启示[J].国际城市规划, 2018,33(4)：4-11.

Luo Zhendong, Song Yan. Changingand Sustaining: The Evolution of Land Use Planning in the USA Since World WarII[J]. Urban Planning International, 2018,33(4)：4-11.

2. 杨保军，张菁，董珂.空间规划体系下城市总体规划作用的再认识[J].城市规划，2016, 40(3):9-14.

YANG Baojun, ZHANG Jing, DONGKe. Re-understanding the Role of City Master Planning in the Spatial PlanningSystem[J]. City Planning Review, 2016,40(3)：9-14.

3. 董珂，张菁.城市总体规划的改革目标与路径[J].城市规划学刊, 2018(1): 50-57.

DONG Ke, ZHANG Jing. the Goaland Path of Comprehensive Planning Reform[J]. Urban Planning Forum, 2018(1): 50-57.

4. 董珂，徐颖.从行政和技术理性看全国空间规划体系的建构[C]. 新常态：传承与变革——2015中国城市规划年会论文集. 北京：中国城市规划学会，2015.

DONG Ke, XU Yin. TheConstruction of National Spatial Planning System based on the Administrativeand Technical Rationality[C]. The new normal: Inheritanceand Innovation——China UrbanPlanning Symposium. Beijing: Urban Planning Society ofChina，2015.

5. 庄少勤,徐毅松,熊健,刘晟.超大城市总体规划的转型与变革——上海市新一轮城市总体规划的实践探索[J].城市规划学刊, 2017(2): 10-19.

ZHUANG Shaoqin, XU Yisong,XIONG Jian, LIU Sheng. Transformation of Master Planning in Super-large Cities:Practice and Exploration of the New Round of City Planning in Shanghai[J]. Urban Planning Forum, 2017(2): 10-19.

文章来源丨绿色生态城市

投稿邮箱丨xjxtd@126.com

新疆新土地城乡规划设计院信息中心

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